世界自然遗产地保护管理规划实践体会
周建国
（江西省城乡规划设计研究院 中国江西 南昌 330002）
摘要：我国的世界自然遗产事业方兴未艾，申报热持续升温,本人通过对江西三清山，以及中国丹霞世界自然遗产系列提名地江西龙虎山（龟峰）、湖南崀山保护管理规划的编制实践，对不同层面认识世界自然遗产的一些差异感到担忧，对申遗前后保护管理规划的作用感到困惑。论文以保护管理规划的编制和实施状况的调研，提出了一些保护世界自然遗产的体会与建议。
关键词：世界自然遗产 保护管理规划 实践体会
我国自1985 年加入《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）以来，已有38 处文物古迹和自然景观被列入《世界遗产名录》。在38 处世界遗产中，其中有7 处属于世界自然遗产， 1992 年被列入的湖南武陵源、四川九寨沟、四川黄龙，2003 年被列入的云南三江并流，2006 年被列入的四川大熊猫栖息地，2007 年被列入的中国南方喀斯特，2008 年被列入的江西三清山。2010年中国丹霞成为我国唯一的世界自然遗产系列提名地，已在2009年通过了IUCN专家的实地考察。
世界自然遗产是大自然创造的瑰宝，做好其保护与利用工作，有利于实现人与自然和谐发展，是一项功在当代、利在千秋的事业。根据《实施保护世界文化与自然遗产公约的操作指南》（以下简称《操作指南》）的要求，世界自然遗产提名地保护管理规划作为申遗的必备材料之一，受到政府与提名地管理机构的高度重视，对自然遗产地的完整性和原真性保护状况和面临威胁的阐述非常谨慎，并采取了强有力的组织措施和资金保障来实现提名地的环境整治，为我国世界自然遗产提名地保护状况的改善起到了积极作用。
1 世界自然遗产概念释义
1.1 世界自然遗产的定义和评定标准
1972 年11 月，联合国教科文组织通过了《保护世界文化和自然遗产公约》，规定了各类世界遗产类型的基本定义，这些定义也是各国申报和管理本国遗产的基本依据。《公约》定义以下几项为世界自然遗产：①从美学或科学角度看，具有突出、普遍价值的由地质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌。②从科学或保护角度看，具有突出、普遍价值的地质或自然地理结构以及明确规定的濒危动植物物种生境区。③从科学、保护或自然美角度看，具有突出、普遍价值的天然名胜或明确划定的自然地带。
根据《实施保护世界文化与自然遗产公约的操作指南》第77条的规定，凡符合其中一条或几条均可列入《世界遗产名录》。其标准为：(vii) 绝妙的自然现象或具有罕见自然美的地区；(viii) 是地球演化史中重要阶段的突出例证，包括生命记载和地貌演变中的地质过程或显著的地质或地貌特征；(ix) 突出代表了陆地、淡水、海岸和海洋生物系统及动植物群落演变、发展的生态和生理过程；(x) 是生物多样性原地保护的最重要的自然栖息地，包括从科学和保护角度看，具有突出的普遍价值的濒危物种栖息地。
同时，认为只有具有完整性和原真性的特征，且有足够的保护和管理机制确保遗产得到保护，遗产才能被视为具有突出的普遍价值。所有依据标准（vii）至(x)申报的遗产，其生物物理过程和地貌特征应该相对完整。当然，由于任何区域都不可能是完全天然，且所有自然区域都在变动之中，某种程度上还会有人类的活动。包括传统社会和当地社区在内的人类活动常常发生在自然区域内。如果对当地的生态并无损害，这些活动就可被视为同自然区域突出的普遍价值一致，具有生态可持续性。
1.2 世界自然遗产的特性
根据《公约》对世界自然遗产的定义和评定标准，可以把世界自然遗产的特征概括为以下四点：①独特性。世界自然遗产是经历了长期的自然演化所形成的自然地带或景观，它们一般表现在世界范围内的独一无二、无可替代和不可再生，一旦遭到破坏，其原有景观永难恢复；②整体性。世界自然遗产是遗产地各类资源的整合，任何资源的不协调，都会影响到遗产地整个的系统，因此对遗产地的旅游开发，都应保持其原有的完整状态，不能机械地将其分为许多孤立的部分；③典型性。世界自然遗产地都是经历了严格的评定之后所选取的在世界范围内有一定代表特征的地域，它们要么是能够代表地球演化或生物演化的重要阶段，要么具有罕见的自然地貌，因而在世界范围中具有典型性；④高价值性。正因为前面的几个特性，世界自然遗产因而呈现出高价值性、无可替代性。
2 世界自然遗产与风景名胜区的认识差异
我国已列入世界自然遗产地的7处中有5处是国家级风景名胜区，而2010年表决的中国丹霞世界自然遗产系列提名地中的6处，均是国家级风景名胜区。因而，在一些管理层面对世界自然遗产地和风景名胜区概念认识上存在差异。
2.1 资源价值上的认识差异
首先是国内外专家对世界自然遗产地的突出普遍价值的认同，缺乏必要的共识。
国内专家认为三清山世界自然遗产提名地展示了：1）独一无二的花岗岩地貌组合，其规模、多样性、数量和品位都不亚于其他同类景区；2）是一个可用以解释环太平洋地区花岗岩成因及侵位作用的具有国际意义的实例；3）10亿年连续的地质历史和许多全球性重要地质事件的遗迹，具有重要国际意义；4）对于植物物种洲际间断分布和孑遗植物的研究具有国际意义；5）东亚最具生物多样性环境之一；6）奇妙壮观而且不同于世界任何其他花岗岩山岳遗产地的自然美。满足世界自然遗产的(vii)、(viii)、(ix)三条标准。
联合国科教文组织的第32届世界遗产大会对三清山的遗产价值给予了高度评价。会议认为：在三清山风景名胜区范围内展示了独特花岗岩石柱与山峰，丰富的花岗岩造型石与多种植被、远近变化的景观及震撼人心的气候奇观相结合，创造了世界上独一无二的景观美学效果，呈现了引人入胜的自然美。也就是说江西三清山以(vii) 标准， 绝妙的自然现象或具有罕见自然美的地区，被列为世界自然遗产地。
其次是风景名胜与遗产价值的认识差异。我国的《风景名胜区规划规范》中，将风景名胜资源分为自然与人文两个大类，八个中类，其价值认同都加入了人为的主观印象，强调其美学和欣赏价值。风景名胜区的定义就是指风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域。我国的国家级风景名胜区就相当于国外的国家公园。
虽然，我国列为世界自然遗产地的风景名胜区大部分以(vii) 标准，绝妙的自然现象或具有罕见自然美的地区，然而，其价值认同更考虑科学与生态价值。其生物物理过程和地貌特征应该相对完整，必须包括其自然关系中所有或大部分重要的相互联系、相互依存的因素。
以三清山为例，风景名胜价值认同的是花岗岩峰林峰丛地貌构筑的奇峰秀谷和石构景观，以及古树名木和珍稀动植物；而遗产价值认同的是地质历史和许多全球性重要地质事件的遗迹，以及植物物种洲际间断分布和 孑遗植物的研究，东亚最具生物多样性环境之一。从而，我们可以发现遗产的保护对象与风景名胜的保护对象是有一定差异的，在保护管理规划中，我们必须按照地质、生物多样性方面的专家意见，确定遗产地的保护对象。
2.2 管理体系上的认识差异
我国的国家级风景名胜区目前的管理机构，一般为准政府或者是政府的派出机构，对风景名胜区范围行使统一管理，当然也有一些国家级风景名胜区的管理没有达到上述标准。但总体管理模式是一个自上而下的习惯方式，来保障资源保护与合理利用。
《操作指南》的第96条和第97条中，都强调世界遗产的保护与管理须确保其在列入名录时所具有的突出的普遍价值以及完整性和/或原真性在之后得到保持或增强。在第109条中，强调建立科学的管理体制旨在确保现在和将来对申报遗产进行有效的保护。并第111条中，指出有效管理体制需包括以下共同因素：各利益方均透彻理解遗产价值；计划、实施、监管、评估和反馈的循环机制；合作者与各利益方的共同参与；必要资源的配置；能力建设； 管理体制运作可信且透明。
因此，我们在编制《三清山世界自然遗产提名地保护管理规划》时，吸取了国内、外遗产保护专家的意见和建议，以及国内其他提名地保护管理规划在申报过程中的教训，严格按照《操作指南》的要求，针对我国遗产地现状管理体系的实情，遵循国务院《风景名胜区条例》，构筑新型的、完善的保护管理体系，为江西三清山的成功申遗发挥了重要作用。
遗产地的保护管理体系构筑，突破了现行风景名胜区的管理模式，是一个全方位的保护管理体系。从纵向看，建立了从世界遗产管理中心、国家、省、市、遗产地垂直的管理体系，并由各个相关部门组成；从横向看，建立了遗产地全民参与的管理体系，国家、集体、个人，特别是体现对原住居民的尊重；从专业看，建立了多学科的遗产研究机构，从不同角度加强对遗产的监测，以及价值研究。
然而，申遗成功后，除设立了江西省世界自然遗产与风景名胜管理中心外，遗产地管理机构并没有落实管理职能和管理机构的未来，建立全方位的遗产监测体系，我们对管理机构提供世界自然遗产地5年一次的监测报告感到忧虑和困惑。
3.世界自然遗产保护管理规划的认识差异
世界自然遗产的突出普遍价值与国内风景名胜的价值观、世界遗产地的管理体系与国内风景名胜区的管理体系存在着一定的差异，国内没有成熟的保护管理规划范本可以借鉴，因而出现了一些认识的差异。
3.1 保护管理规划的编制目的
《世界自然遗产提名地保护管理规划》是按照《操作指南》的要求进行编制，是提名地管理机构向人类社会和国际社会作出的郑重承诺，是世界自然遗产地有效保护管理的法规性文件，具备时效性和可行性。
规划旨在保护世界自然遗产的突出普遍价值，进一步在关于遗产地的自然特性、作用、条件、管理要求和它的内在的永恒价值方面取得广泛共识。
规划是各相关部门、组织和个人的共同制定，共同遵守实施，包括：制定了管理框架；协调各部门的工作；制定指导未来管理工作和合作关系的机制；对有利于保护遗产地的突出普遍价值的行动和政策给予鼓励、支持；承诺规划内容的优先权，以保证提名地的未来；管理规划保证了管理目标和政策的可持续性，以及适用性。
3.2 规划编制者的认识过程
我们在2005年接触世界自然遗产提名地保护管理规划之前，一直从事风景名胜区的规划编制工作，错误的将世界自然遗产提名地保护管理规划视为风景名胜区核心景区保护规划，对遗产地主要进行空间划分，提出分类、分级保护措施，缺乏对世界自然遗产提名地保护管理规划的全面和系统理解，闹出了不少笑话，但这种情况在之后的规划指导和审查中，也有所发现。这充分反映我国世界自然遗产保护管理规划的研究还很薄弱，人才缺乏。
3.3 遗产管理者的认识过程
遗产管理者对世界自然遗产地保护管理规划的认识，一直视为一个普通的风景名胜区保护规划，一个约束风景名胜区发展的规划，缺乏共同参与编制的意识，其重视只是认为保护管理规划是申遗的必备材料之一，对申遗成功有重要作用。因此，规划编制初期工作开展往往非常困难，缺乏一些必要的数据和走访。
随着遗产知识宣讲，国外遗产专家的介入，管理者对遗产认识的提高，各个机构和遗产地利益相关者的参与，保护管理规划逐步成为各相关部门、组织和个人的共同制定，共同遵守实施，遗产地今后5年保护管理的行动指南。
3.4 保护管理规划作用的担忧
保护管理规划作用的认识对我们编制者来说尤为担忧，管理者一直把世界自然遗产保护管理规划视为一个软性规划，在申遗过程中，通过多次的规划宣讲，提高了管理者和原住居民的遗产保护意识，并按照保护管理规划的要求和实施步骤对遗产地进行了环境整治，为申遗成功发挥了重要作用。然而，申遗成功之后，面对各种荣誉和旅游事业的快速发展，却回避日益增长的旅游压力，以及利益相关者矛盾激化，忽视保护管理规划的存在和对遗产地全面有效的主动监测。
事实上，根据《公约》精神，被列入《世界遗产名录》首先是对自然遗产地人民为当代环境保护和人类社会可持续发展所做贡献和努力的肯定，申遗的成功不仅是光环，更多的是一种责任和承诺。“申遗”的最原始的本意是对申遗对象的保护、展出、发展和传承。因此，我们认为保护管理规划是一个刚性的规划，提出了保护突出的自然景观，地质和生物栖息地的目标，确定了5年的规划期限，展望了提名地列为世界遗产地之后，管理职能和管理机构的未来。
保护管理规划承诺了管理职能和机构的建立；遗产地的法规建设；未来5年的财政保障；遗产的管理与分区保护；遗产的展示与宣传教育；社区参与和惠民政策；遗产研究与科学监测；遗产的完整性与原真性保护评估。这些都纳入了世界遗产委员会建立的反应监控程序和《定期报告》机制。
4 世界自然遗产保护管理规划的编制体会
由于国内没有成熟的保护管理规划范本，虽然有《操作指南》的要求，但面对以往的风景名胜区规划经验，我们在编制过程中走了不少弯路，出现以上一些认识差异。在国内外遗产专家的指导下，我们结合自然保护区一些规划经验，探索具有我国国情的保护管理规划编制思路，提出了编制内容和表达形式，提高了规划的可操作性，获得广泛好评。
4.1 规划编制的内容
根据《操作指南》的要求，为了达到保护管理规划的目的，我们提出了以下编制内容：1、管理职能和机构的建立；2、遗产的法规建设；3、未来5年的财政保障；4、遗产的管理与分区保护；5、遗产的展示与宣传教育；6、社区参与和惠民政策；7、遗产研究与科学监测；8、遗产的完整性与原真性保护评估。
在这些内容中，我们着重进入了管理职能和机构建立，以及遗产的管理与分区保护的研究。
4.2 遗产地保护分区的研究
在风景名胜区总体规划中，为了加强风景名胜资源的保护，制定了专门的保护培育规划，为总体规划中的主要内容之一。保护培育规划包括查清保育资源，明确保育对象，划定保育范围，确定保育原则和措施等基本内容。保育规划一般采用分类和分级保护的措施，分类保护一般可分为生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、风景恢复区、风景游览区和发展控制区等；分级保护可分为特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区等四级。这种保护模式的保护措施一般都是由中心向外依次递减，其核心保护对象为奇妙的绝景，以及自然保护区的核心区。
遗产地保护分区则以遗产操作指南为依据，参考了《自然保护区条例》、《风景名胜区规划规范》等法规、规范，提出依据保护对象的价值，以及其敏感度、濒危度和遗产展示的必要性提出分区保护，协调处理保护培育、展示利用、经营管理的平衡机制，明确划定为禁限区、展示区、有限利用区。其保护模式体现了东、西方风景价值观的融合，提高了保护管理的可操作性。并得到IUCN专家和国内遗产保护专家的认可，在江西三清山申遗成功之后，用于指导中国丹霞世界自然遗产提名地保护管理规划的编制。
4.3 人类活动与社区参与
我们在遗产申报中，一直担心风景名胜区中的原住居民对遗产申报的影响，尽一切可能减少遗产地的居民数量，以期达到减少人类活动对遗产地的人为影响，因而在勘界过程中，不可避免的影响了遗产地的完整性，这是一个误区。
首先，遗产地并不排斥人类活动，包括旅游活动。主要是人类活动对当地的生态并无损害，这些活动就可被视为同自然区域突出的普遍价值一致，具有生态可持续性。
其次，IUCN专家更关注世界自然遗产地缓冲区的保护措施，因为他们人为遗产地大多数为国家级风景名胜区，都有相关的法律法规来保护，而缓冲区则不然。
三是，世界自然遗产地和缓冲区的惠民政策、遗产教育、旅游经济改善都有利于遗产地的保护。
5 世界自然遗产保护管理规划的实施建议
列入世界遗产名录的所有遗产必须有长期、充分的立法性、规范性、机制性的和/或传统保护及管理以确保遗产得到保护。
5.1 建立世界自然遗产保护管理的监督机制
结合我国的国情应将世界自然遗产资源的处置权由专门机构管理，比如，成立遗产管理委员会与风景名胜区管委会一体管理。同时，建立制度性的监督机制和终身责任追究制，才能有效促进世界自然遗产地的保护管理。
5.2 加强对世界自然遗产的立法和执法
目前，我国世界自然遗产保护体系混乱，缺少清晰、明确和统一的管理目标体系。要解决这些问题，就必须明确遗产保护的国家责任，确立遗产保护的国家战略，统一遗产保护体系，加强立法，完善中国的世界遗产保护法规。
5.3 提高世界自然遗产管理人员的专业素质
世界自然遗产的保护和利用，涉及到广泛的科学知识和专业化的管理，这一特点决定了重视对其管理人员的培养，提高他们的专业素质是实现遗产资源可持续发展的关键要素。实施对内培养、对外引进的人才发展战略，以满足我国保护和利用世界自然遗产的需要。
【作者简介】
周建国/1962年生/男/江西南昌人/高级工程师/注册城市规划师/注册建筑师/江西省城乡规划设计研究院副总工程师、硕士生导师/江西省风景园林学会副秘书长（南昌 330002）
